La coopération décentralisée, une formule incantatoire

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Lévy Gabriel - vendredi 29 octobre 2010

La loi du 2 février 2007 a défini le cadre juridique des actions extérieures des collectivités territoriales, appelées « coopération décentralisée ». Mais les bons sentiments sont souvent pervertis et ce « Sésame » a ouvert la boite de Pandore.

Elle a pour but d’assurer la sécurité juridique des collectivitésterritoriales lorsqu’elles interviennent dans des pays étrangers, à l’occasion de catastrophes naturelles ou en raison de l’état d’impuissance économique d’un pays. En effet, avant le vote de cette loi, de nombreux recours avaient été formés contre ces interventions, tous avec succès, en se fondant sur leur absence « d’intérêt public local ».

Codifiée dans l’article L.1115-1 du code général des collectivités territoriales, la loi stipule que « les collectivités territoriales et leur groupement peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement… En outre, si l'urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire ».

Toutefois, «  l’action extérieure des collectivités territoriales, continue d’être régulièrement contestée », alors que le nombre de leurs interventions ne cesse de croître.Selon le bilan établi en juin 2009 par le délégué pour l’action extérieure des collectivités territoriales, les 26 régions, plus des trois quarts des départements et la quasi-totalité des grandes villes et des communautés urbaines étaient impliquées dans des projets de coopération internationale.

Nous ignorons, pour le moment :

1. à combien s’élèvent les sommes réellement dépensées à cet effet, étant précisé qu’elles sont sans limite puisque, lors de la discussion parlementaire, le rapporteur avait refusé les amendements visant à plafonner les dépenses à un pourcentage du budget d’investissement de la collectivité. Les chiffres (délivrés par le ministère : 70 millions d’euros en 2009 pour les collectivités locales, et 4,2 millions pour le cofinancement de l’Etat) paraissent sous-estimés et ne rendent pas compte de la totalité de l’effort consacré à ces actions.

« Au total, 4754 collectivités territoriales françaises (régions, départements, communes et structures intercommunales) mènent des projets de coopération à l'international totalisant près de 12000 projets dans 139 pays ». Or, chacun des projets coûte au moins 50 000 euros par an. Ainsi, la communauté d’agglomérations d’Aubagne vient-elle de consacrer 127.000 euros, pour un seul projet à réaliser sur 3 ans, par une Association malienne de solidarité.

2. Le pourcentage respectif de partenariats selon qu’ils s’exercent dans les  pays de l’OCDE ou dans ceux des autres continents. Le ministère reconnaît la difficulté de fournir des résultats exacts en raison de recoupements.

3. Les formes de la coopération selon qu’il s’agit de participation financière uniquement, de participation à la maîtrise d’œuvre ou d’ouvrage par des délégués de la collectivité dispensatrice des fonds, ou enfin par le canal d’une association siégeant dans le pays bénéficiaire.

4. Le nombre et l’importance des subventions, accordées comme telles, c’est-à-dire en l’absence de convention, à des réseaux dits de coopération décentralisée (conseil général de la Seine-Saint-Denis, délibération du 25 juin 2009 : 20.000 euros de « subvention exceptionnelle (sic) au Réseau de Coopération Décentralisée pour la Palestine »)

Nous remarquons qu’en 2007, la majorité parlementaire de droite n’a pas hésité à offrir, à des collectivités territoriales dirigées par leurs compétiteurs, des compétences en matière de politique étrangère dont elles étaient constitutionnellementprivées.

Dès lors, le Sésame offert, la boîte de Pandore est ouverte, puisque selon certain, « dorénavant, l’intérêt local doit être présumé ».

2- Les premiers jugements.

Compte tenu du caractère récent de la loi, nous disposons à ce jour :

1°) d’un jugement du tribunal administratif de Marseille annulant une subvention accordée à Gaza sur le fondement de l’urgence telle qu’elle est définie par le second alinéa de l’article 1115-1 ;

2°) de trois arrêts de cours d’appel administrative (site LégiFrance) :

• CAA Lyon,16 février 2010, n° 08LY02082, rejetant le recours des requérants pour des raisons de forme ;

• CAA Lyon, 12 avril 2010, n° 08LY00246 qui porte sur deux recours distincts. Il annule une première délibération pour « défaut de convention avec la région de Rabat Salé », et confirme la seconde, une convention de la région Rhône-Alpes avec la région de Taomasina (Madagascar), au motif que la « subvention vise au développement des échanges économiques entre les deux régions ; que dès lors, l'objet de la délibération contestée présente un caractère d'intérêt régional ».

• CAA Paris, 01 décembre 2009, n°08PA04754, retenant la justification de l’existence d’une convention préalable, mais n’éliminant pas expressément la nécessité de rechercher un intérêt public local.

Cette restriction n’a pas échappé aux commentateurs de ce dernier arrêt : « Si la décision de la Cour administrative d’appel reconnaît que les subventions aux projets de solidarité internationale sont légales et constituent un dispositif à part entière, elle appelle quand même les collectivités territoriales à aménager ce dispositif pour lui donner un caractère d’intérêt public local ».

En définitive, la justice administrative paraît hésitante. Soit l’intérêt local est présumé dès lors qu’il existe une convention, soit il est nécessaire que la convention satisfasse « quelque peu » à un « intérêt public local ». Le législateur, qui a conçu cette loi au moment des catastrophes naturelles (Tsunami, Katrina), n’avait probablement pas pris la mesure de l’usage, ou de l’abus, qui en seraient faits, laissant au juge le soin de le faire.

3- des points en suspens :

1. La coopération est un acte de participation : la collectivité apporte une contribution au développement économique et culturel d’une nation moins développée. Ainsi admis, cette coopération fournit soit une aide financière, soit une aide en personnel, soit les deux. Mais, si elle se limite à un financement, il ne s’agit de rien d’autre que d’une subvention et cette aide doit être analysée comme telle.

Or, s’il n’existe pas de critères légaux pour justifier l’attribution des subventions, la justice administrative retient toujours leur « intérêt public local », c’est-à-dire : l’intérêt public, l’impartialité et l’intérêt direct pour la population résidante.

2. A l’évidence, c’est sur le critère de l’irrespect de l’impartialité que le tribunal administratif de Marseille a annulé une délibération fournissant une aide à la population civile d’un seul belligérant dans un conflit armé. Le législateur, en ne limitant pas l’octroi de l’aide humanitaire d’urgence aux seules victimes de catastrophes naturelles, ne paraît pas avoir prévu qu’en cas de guerre, les collectivités auraient des difficultés à se départir d’un engagement partisan et à ne pas enfreindre la neutralité politique.

3. S’agissant« de conventions avec des autorités locales étrangères » selon l’article L.1115-1 du CGCT,le caractère des associations, intermédiaires, recevant des subventionsou des aides, faute d’avoir été précisé par le législateur, a été laissé également à l’appréciation du juge.

Ainsi, la cour administrative d’appel de Paris a cherché à vérifier si l’association bénéficiaire revêtait « un caractère public régional » (siège social, lieu de résidence des bénévoles, objet de l’association), mais surtout elle a approfondi l’objet social  et retenu l’engagement de l’association à promouvoir « en Ile de France l’accès aux énergies propres en participant à des salons et à mener des actions pédagogiques dans les établissements d’enseignement ».

Par ailleurs, le CAA de Versailles (arrêt n°05VE00412, du 31 mai 2007) retenait que « même si une association poursuit un but humanitaire, elle doit, pour bénéficier de subventions publiques, être exclusive de tout caractère politique ».

On est donc loin de la notion selon laquelle, en présence d’une convention, l’intérêt local est présumé.

4. Quels sont les moyens de contestation des contribuables ?

Les collectivités territoriales ont souhaité élargir le champ de leurs compétences à des actions de bénévolat au profit de pays en voie de développement. Les instruments dont elles disposent désormais sont la coopération et l’aide humanitaire d’urgence.

Dans le cas de la coopération décentralisée. Si une jurisprudence, au demeurant très limitée, « reconnaît que les subventions aux projets de solidarité internationale sont légales et constituent un dispositif à part entière, elle appelle quand même les collectivités territoriales à « aménager ce dispositif pour lui donner un caractère d’intérêt public local ».  Les contribuables s’attacheront à vérifier ce point, ainsi qu’à s’assurer, le cas échéant, de la pertinence de l’objet social et de réalité de la neutralité politique des associations bénéficiaires de ces fonds publics.

Dans le cas de l’aide humanitaire d’urgence, le législateur aurait été sage de restreindre cet usage aux victimes de catastrophes naturelles. Dans le cas d’actes de guerre entre deux belligérants parfaitement identifiés, une collectivité ne pourra qu’aider de façon équivalenteles victimes des deux camps, l’aide humanitaire ne pouvant être « l’occasion de prendre position dans un conflit de nature politique ». Le législateur a laissé au juge le pouvoir d’appréciation, et aux contribuables la possibilité de requérir.

En outre, les contribuables (et les élus de l’opposition) devront exiger d’avoir connaissance des informations afférentes à ces coopérations, car :

• ces actions sont souvent mises en œuvre en fonction des options politiques des exécutifs des collectivités territoriales : pourquoi tel pays est-il privilégié par rapport à tel autre ?

• Elles servent parfois à permettre des déplacements touristiques ;

• il est rare qu’un rapport exposant l’utilisation exacte des fonds soit communiqué aux élus des collectivités bienfaitrices. Le nombre de réunions, de colloques, de déplacements, d’intervenants et d’intermédiaires, évidemment désintéressés, est si important que seul un faible pourcentage des sommes parvient au but poursuivi. Il importe de le connaître. Chaque sou dépensé par la collectivité doit être justifié.

Les contribuables, et leurs associations, ne paraissent pas dépourvus de la possibilité de recourir contre des délibérations fondées sur l’article L. 1115-1 du CGCT, soit en recherchant un « retour sur investissement » à l’action de coopération, soit une volonté partisane ou politique.

Gabriel Lévy

Association des contribuables de l’Intercommunalité d’Aubagne

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